把好“十三五”能源發(fā)展方向盤
能源是人類社會生存發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ),也是社會進步的引擎,攸關(guān)國計民生和國家戰(zhàn)略競爭力。“十二五”期間,我國能源快速發(fā)展,供給能力不斷增強,發(fā)展質(zhì)量逐步提高,新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式開始涌現(xiàn),有力支撐了我國經(jīng)濟“大廈”的建設(shè),推動了中華“巨輪”的前進。
“十三五”時期,我國面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟能源形勢有了很大不同。國際能源格局深度調(diào)整,供求關(guān)系總體緩和,新一輪能源革命蓬勃興起。國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài),能源消費增速趨緩,發(fā)展質(zhì)量和效率問題突出,供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革刻不容緩,能源轉(zhuǎn)型任重道遠。2016年末,國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布了《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱為《規(guī)劃》),制定了我國能源發(fā)展的主要目標和重點任務,勾繪了未來五年我國能源發(fā)展的宏偉藍圖。國家電力規(guī)劃研究中心全過程參與了《規(guī)劃》的研究工作,以下結(jié)合當前我國經(jīng)濟和能源形勢,談幾點學習《規(guī)劃》的體會。
凝聚共識 能源規(guī)劃體系銳意變革
《規(guī)劃》積極轉(zhuǎn)變編制思路,充分發(fā)揮社會各界的智慧和力量,積極銜接中央、地方政府職能部門和能源企業(yè),努力凝聚全社會共識,以求做到統(tǒng)籌全局。本次《規(guī)劃》編制體現(xiàn)了新形勢、新方法、新要求。
(一)“三新”主導編制過程
本次《規(guī)劃》編制特別注重凝聚共識、創(chuàng)新思路,有三個鮮明特點:一是開放做規(guī)劃的新形式。集中能源領(lǐng)域權(quán)威專家和骨干力量,群策群力參與規(guī)劃的研究和起草。通過召開座談會、實地調(diào)研等多種形式聽取國務院有關(guān)部門、各省市區(qū)、能源企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的意見,并委托專家組召開專題論證會,充分吸收各界意見;二是科學做規(guī)劃的新方法。圍繞國內(nèi)外經(jīng)濟和能源形勢、資源和環(huán)境約束、開發(fā)建設(shè)布局等問題,開展了40多項前期課題研究,對規(guī)劃目標、系統(tǒng)優(yōu)化等重大問題,集中開展專題論證,中期針對形勢變化又增加了10項專題研究;三是以問題導向做規(guī)劃的新要求。在能源規(guī)劃前期研究和編制過程中,以存在的問題為導向,主動分析問題、解決問題,不回避客觀存在的問題。因此說這是一部解決問題的規(guī)劃,不是只做加法,同時也做減法。
(二)規(guī)劃體系逐漸完善
經(jīng)過不斷實踐和探索,在本次《規(guī)劃》編制中,“兩級三類”能源規(guī)劃體系基本成熟,規(guī)劃功能和定位逐漸明確。能源總體規(guī)劃提出能源發(fā)展總體目標、指導思想、政策取向,具體任務只解決涉及全局的問題,如跨區(qū)通道建設(shè)、跨區(qū)資源配置、能源系統(tǒng)的整體效率等。專項規(guī)劃更加強化操作,具體提出本領(lǐng)域的規(guī)劃目標、政策取向和具體任務。省(區(qū)、市)負責制定本區(qū)域范圍內(nèi)的能源總體規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃,地方規(guī)劃要服從國家級規(guī)劃,包括服從國家的能源總體規(guī)劃和各專項規(guī)劃,但不是非常機械而是相對靈活的,特別是在規(guī)劃研究編制的過程中,國家和地方互相銜接,多次銜接包括發(fā)展目標、重大布局安排等內(nèi)容。在國家“放管服”改革的大形勢下,與以往五年規(guī)劃相比,各級規(guī)劃統(tǒng)籌較好,但界面又較清晰,規(guī)劃的引領(lǐng)作用更加突出。
旗幟鮮明 能源發(fā)展導向清晰明確
《規(guī)劃》非常鮮明地提出了“十三五”期間能源發(fā)展的六個政策導向,在正式的規(guī)劃歷史上是第一次。
(一)硬措施提高發(fā)展質(zhì)量
在這六個政策導向中,前三個著重強調(diào)發(fā)展:一是更加注重發(fā)展質(zhì)量,調(diào)整存量、做優(yōu)增量,積極化解過剩產(chǎn)能;二是更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整,加快雙重更替,推進能源綠色低碳發(fā)展;三是更加注重系統(tǒng)優(yōu)化,創(chuàng)新發(fā)展模式,積極構(gòu)建智慧能源系統(tǒng)。這三個導向都明確了配套措施,有鼓勵發(fā)展的,也有限制發(fā)展的,都屬于“硬措施”。比如,為體現(xiàn)“更加注重發(fā)展質(zhì)量,調(diào)整存量、做優(yōu)增量,積極化解過剩產(chǎn)能”,《規(guī)劃》用了較大篇幅,對存在產(chǎn)能過剩和潛在過剩的傳統(tǒng)能源行業(yè)提出了限制措施,“十三五”前期原則上不安排新增項目,大力推進升級改造和淘汰落后產(chǎn)能。對新能源發(fā)展提出了指導意見,要合理把握發(fā)展節(jié)奏,著力消化存量,優(yōu)化發(fā)展增量,新建大型基地或項目應提前落實市場空間。對風電、光伏發(fā)電設(shè)備利用率監(jiān)測預警和調(diào)控約束機制提出了具體要求,以促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
(二)軟措施改革體制機制
后三個政策導向則是屬于完善市場調(diào)節(jié)和體制機制的:一是更加注重市場規(guī)律,強化市場自主調(diào)節(jié),積極變革能源供需模式;二是更加注重經(jīng)濟效益,遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律,增強能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力;三是更加注重機制創(chuàng)新,充分發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用,促進市場公平競爭。
這些都是市場、競爭力等軟環(huán)境的政策取向,屬于“軟措施”。比如,為體現(xiàn)“注重機制創(chuàng)新”,《規(guī)劃》用較多內(nèi)容描述符合能源發(fā)展特性的價格機制,引導市場主體合理調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)和消費行為;詳細提出了按照“管住中間、放開兩頭”的思路,建立合理反映能源資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、生態(tài)環(huán)境價值和代際補償成本的能源價格機制;提出實施峰谷分時價格、季節(jié)價格、可中斷負荷價格、兩部制價格制度,完善調(diào)峰、調(diào)頻、備用等輔助服務價格制度。提出要建立靈活的財政補貼和電價機制,逐步實現(xiàn)風電、光伏發(fā)電上網(wǎng)電價市場化,比較完整地闡述了能源價格改革的方向。
方興未艾 清潔高效發(fā)展大有可為
《規(guī)劃》深入分析了能源系統(tǒng)存在的主要問題,有針對性地提出了發(fā)展措施,從政策導向和重點任務來看,能源消費結(jié)構(gòu)調(diào)整和系統(tǒng)優(yōu)化是“十三五”時期能源發(fā)展的重點,清潔低碳能源和智慧能源系統(tǒng)應是未來一段時期內(nèi)的重點投資方向。
(一)非化石能源發(fā)展
風電和光電是未來能源清潔發(fā)展的方向,由于當前風電和光電主要布局在“三北”地區(qū),“三北”地區(qū)棄風棄光問題比較嚴重,2016年全國棄風500億千瓦時,棄光70億千瓦時。因此,《規(guī)劃》提出要優(yōu)化發(fā)展布局,從“三北”地區(qū)轉(zhuǎn)向中東南部地區(qū);要調(diào)整發(fā)展思路,強調(diào)集中與分散并重,優(yōu)先發(fā)展分散式。“三北”地區(qū)要求優(yōu)先消化存量,要先把棄風棄光率控制合理范圍內(nèi)。新增風電裝機中東部要占58%,新增太陽能裝機中中東部地區(qū)要占56%;為落實好規(guī)劃,新出臺的新能源電價補貼辦法中已經(jīng)規(guī)定,中東部分布式風電和光伏補貼價格不降低。因此,新能源投資者應把目光轉(zhuǎn)到中東南部,特別是中東南部的光伏+,從規(guī)劃目標看,未來4年至少還有6000萬千瓦風電和3500萬千瓦光伏的增量,市場空間巨大。
水電依然是保障我國電力供應安全的重要支撐之一,也是完成非化石能源消費目標的主要基石。“十三五”期間將開工常規(guī)及抽水蓄能各6000萬千瓦。為解決重點地區(qū)的棄水問題,水電外送通道建設(shè)的優(yōu)先級將被提高。核電在我國優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、保障能源安全、促進減排和應對氣候變化等方面發(fā)揮了重要作用。為完成2020年非化石能源占比15%的目標,規(guī)劃提出核電將積極啟動沿海地區(qū)項目建設(shè),到2020年建成核電5300萬千瓦以上,在建核電3000萬千瓦以上。因此,水電和核電也是“十三五”期間的重要能源投資方向。
(二)天然氣配氣基礎(chǔ)設(shè)施
天然氣是清潔的化石燃料,近幾年天然氣的消費進入快速增長期。但去年以來,天然氣消費遭遇了“倒春寒”,出現(xiàn)了低水平的富余。原因一是在于天然氣氣價相對較高,二是天然氣輸送管線特別是配氣管網(wǎng)建設(shè)相對滯后。《規(guī)劃》提出到2020年我國天然氣消費量爭取達到3650億立方米,按現(xiàn)有消費形勢預測,至少有550億方天然氣需開拓新的消費市場。天然氣要積極拓展消費市場,一是要推進氣價改革,降低管輸氣價,實施氣電價格聯(lián)動。二是要推進天然氣儲運設(shè)施公平開放,實施大用戶直供。三是加強城市配氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),完善天然氣銷售網(wǎng)絡(luò)和服務設(shè)施。我國很多城市配套輸氣基礎(chǔ)設(shè)施較差,配氣管網(wǎng)建設(shè)比較滯后,特別是長江經(jīng)濟帶和華南地區(qū),地市配氣管網(wǎng)建設(shè)力度不夠,天然氣支線和配送到用戶的供氣網(wǎng)絡(luò)缺失,應該說天然氣“最后一公里”的建設(shè)將迎來投資機遇期。
(三)終端能源清潔替代
為改善大氣環(huán)境,《規(guī)劃》提出“十三五”期間積極推進終端能源清潔替代,目前看終端能源清潔替代主要是實施“電能替代“和”煤(油)改氣“。推進電能替代主要是在生產(chǎn)和生活領(lǐng)域推廣電鍋爐、電窯爐、電采暖等新型用能方式,在交通領(lǐng)域提高鐵路電氣化率,大力發(fā)展電動汽車及充電設(shè)施和發(fā)展港口岸電系統(tǒng),加快電能替代,要求2020年電能在終端能源消費中的比重提高到26%以上。推進“煤(油)改氣”主要是在生產(chǎn)生活領(lǐng)域推廣天然氣替代煤炭,發(fā)揮天然氣舒適、便捷和環(huán)境效益好的優(yōu)勢。在在公交、出租、公務用車等交通領(lǐng)域,大力發(fā)展CNG(壓縮天然氣)汽車以及混合動力汽車領(lǐng)域,在內(nèi)河、湖泊和沿海的運輸船舶使用LNG(液化天然氣)。終端能源清潔替代市場又剛剛啟動,應該屬于一個新興產(chǎn)業(yè),市場容量很大。另外,終端能源清潔替代涉及技術(shù)裝備類型多,產(chǎn)業(yè)鏈條長,新模式和新業(yè)態(tài)很容易由此誕生。可以預見,今后10年,將是終端能源消費清潔替代高速發(fā)展的黃金時期,這是一個最值得大家關(guān)注的市場。
(四)智慧能源系統(tǒng)
規(guī)劃提出,以提升能源系統(tǒng)綜合效率為目標,推動能源生產(chǎn)供應集成優(yōu)化,構(gòu)建多能互補的智慧能源系統(tǒng)。在能源消費變革的情況下,各能源品種單兵作戰(zhàn)難以滿足新時代用戶多樣化的個性需求,也不利于降本增效,通過“多能互補”實現(xiàn)能源梯級利用,將需求側(cè)與供給側(cè)深度融合、統(tǒng)籌優(yōu)化,把化石能源中的能量“吃干榨凈”,是提高能源利用效率的必然選擇。近日,國家能源局已經(jīng)正式公布了首批“多能互補集成優(yōu)化示范工程”名單,共安排了23個項目,將積極帶動分布式新能源、燃氣冷熱電三聯(lián)供、地源熱泵、儲能電池、電動汽車、配電網(wǎng)和售電、多網(wǎng)融合、城市綜合管廊、能源控制系統(tǒng)等板塊的投資和發(fā)展。
2016年《關(guān)于推進“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導意見》發(fā)布,意在推動互聯(lián)網(wǎng)理念、先進信息技術(shù)與能源產(chǎn)業(yè)深度融合,形成能源市場開放和產(chǎn)業(yè)升級的新業(yè)態(tài)。今年,首批“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源示范項目評選結(jié)果完成公示,主要發(fā)展方向是:對能源生產(chǎn)和利用設(shè)施進行智能化改造,提升設(shè)施智能化運行水平;加快智能電網(wǎng)發(fā)展速度,推廣以智能電表為代表的智能計量設(shè)施應用,提升“源-網(wǎng)-荷”的交互響應能力;推進能源與其他領(lǐng)域深度融合,建設(shè)能源互聯(lián)網(wǎng)運行體系。“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源體系涵蓋多個能源品種,從頂層設(shè)計開始就要打破現(xiàn)有體系布局,促使現(xiàn)有能源類公司轉(zhuǎn)型來搶占市場高地,改變已有市場格局。這種新模式逐漸模糊了能源、交通、信息等不同工業(yè)領(lǐng)域的界限,為能源企業(yè)、交通企業(yè)、信息企業(yè)跨界開拓業(yè)務提供了機遇,隨之而來的商業(yè)潛力也是無限巨大。
因事制宜 傳統(tǒng)行業(yè)轉(zhuǎn)型二次起飛
不同于以往“求發(fā)展”的規(guī)劃,這次提出的發(fā)展措施,充分結(jié)合了各能源品種的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢,有“保”有“壓”,有做加法的措施,也有做減法的措施。尤其是針對傳統(tǒng)能源,提出了做減法的思路。這就要求傳統(tǒng)能源行業(yè)要忍住陣痛,深入轉(zhuǎn)型,積極探索第二次創(chuàng)業(yè)、第二次起飛的道路。
(一)化解煤炭產(chǎn)能過剩
2016年國務院下發(fā)了《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》,通過多種措施,化解過剩產(chǎn)能、推動煤炭企業(yè)實現(xiàn)脫困發(fā)展。《規(guī)劃》提出到2020年全國煤炭產(chǎn)能控制在40億噸以內(nèi),14個大型煤炭基地生產(chǎn)能力達到全國的95%以上,并明確要求“十三五”期間嚴格控制審批新建煤礦項目、新增產(chǎn)能技術(shù)改造項目和生產(chǎn)能力核增項目,確需新建煤礦的,實行減量置換。要加快淘汰落后產(chǎn)能和不符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)能,嚴格治理違法違規(guī)煤礦項目建設(shè),控制超能力生產(chǎn)。“十三五”期間,淘汰退出煤炭產(chǎn)能5億噸左右,減量重組5億噸左右,停緩建一批在建煤礦項目。煤炭去產(chǎn)能任重而道遠,煤炭行業(yè)的陣痛期會相對較長。
(二)防范煤電產(chǎn)能過剩
2016年全國約70%的省份煤電利用小時數(shù)低于4000小時,出現(xiàn)產(chǎn)能過剩風險。《規(guī)劃》要求,“十三五”期間,要提高煤電機組利用效率,采取“三個一批”措施,嚴格控制煤電規(guī)劃建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏、淘汰落后產(chǎn)能等措施。目前已經(jīng)取消1300萬千瓦,暫緩核準、暫緩建設(shè)1.3億千瓦,計劃淘汰2000萬千瓦,合計去產(chǎn)能1.6億千瓦以上。“十三五”期間,煤電裝機將控制在11億千瓦以內(nèi),新投產(chǎn)煤電2億千瓦,絕大部分是保障民生供熱和大氣污染防治的續(xù)建項目,“十三五”新開工煤電僅1000萬千瓦。可謂“措施嚴格、力度巨大”,煤電行業(yè)也將迎來一段蟄伏期。
(三)科學控制煉油產(chǎn)能
當前原油一次加工能力超過7億噸,產(chǎn)能利用率不足70%,比世界平均水平低15個百分點。因此,“十三五”期間,要加強煉化發(fā)展項目的科學規(guī)劃,把握好煉化發(fā)展的總量、速度和質(zhì)量,淘汰能耗高、污染重的落后產(chǎn)能,嚴格控制新布點,防止無序擴張、產(chǎn)能過剩、惡性競爭和資源浪費等現(xiàn)象的發(fā)生。適度推進先進產(chǎn)能建設(shè),優(yōu)化煉油產(chǎn)業(yè)布局,建議立足現(xiàn)有煉化企業(yè)大力推行一體化、集群化、基地化、園區(qū)化的內(nèi)涵發(fā)展,形成具有國際競爭力的煉化企業(yè)集群。嚴格項目準入標準,防止以重油深加工等名義變相增加煉油能力。實施煉油結(jié)構(gòu)調(diào)整,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式,積極開展試點示范,推進城市煉廠綜合治理,加快產(chǎn)業(yè)改造升級。加快油品質(zhì)量升級,優(yōu)化降低煉油運營成本,延長煉油加工產(chǎn)業(yè)鏈,增加供應適銷對路、附加值高的下游產(chǎn)品,積極拓展煉油副產(chǎn)品貿(mào)易,提高產(chǎn)業(yè)智能制造和清潔高效水平。
(四)科學控制煤化工發(fā)展
2015年底煤制油、煤制氣、煤制烯烴產(chǎn)能分別達到254萬噸/年、31億立方米/年和862萬噸/年,傳統(tǒng)煤化工普遍處于產(chǎn)能飽和過剩狀態(tài),考慮低油價和環(huán)境約束,傳統(tǒng)煤化工存在進一步過剩的風險。《規(guī)劃》明確提出,要控制規(guī)模總量和發(fā)展節(jié)奏,加強技術(shù)創(chuàng)新,適當發(fā)展現(xiàn)代煤化工,重點開展煤制油、煤制天然氣、低階煤分質(zhì)利用等5類模式以及通用技術(shù)裝備的升級示范,與石油天然氣及傳統(tǒng)石化錯位布局、差異發(fā)展。基于環(huán)境資源約束,綜合考慮水資源紅線和技術(shù)、經(jīng)濟、市場因素,2020年以前現(xiàn)代煤化工仍以示范為主。
總體來說,這四類傳統(tǒng)的能源行業(yè)都處于產(chǎn)能過剩和潛在過剩的風險,要積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局,控制總的產(chǎn)能規(guī)模。尤其是煤炭行業(yè),要忍住陣痛,積極轉(zhuǎn)型發(fā)展,實現(xiàn)二次起飛。
踏石留印 能源發(fā)展規(guī)劃開啟未來
《規(guī)劃》是實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標的最后一個五年能源規(guī)劃,也是充分體現(xiàn)以習近平同志為核心的黨中央關(guān)于能源發(fā)展思想方略的重要規(guī)劃。為落實好《規(guī)劃》,提出以下三個想法:
(一)加強調(diào)研,完善配套政策
《規(guī)劃》發(fā)布后,要加強規(guī)劃實施的調(diào)查研究,了解經(jīng)濟能源新形勢新問題,掌握各地區(qū)實施過程中的新情況,及時解決出現(xiàn)的問題,完善配套政策。建立健全配套的能源法律法規(guī)體系,完善能源發(fā)展相關(guān)稅收、投資、金融等政策,強化政策引導和扶持,促進能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(二)精準施策,落實規(guī)劃要求
《規(guī)劃》發(fā)布后,各省要結(jié)合本省情況,強化與國家能源總體規(guī)劃和專項規(guī)劃緊密銜接,制定本區(qū)域的能源規(guī)劃,明確并進一步細化本地區(qū)能源行業(yè)的發(fā)展目標、建設(shè)布局、重點任務、重大項目等,嚴格落實約束性指標,積極完成預期性指標,明確實施時間表和路線圖,做到精準施策,確保各項發(fā)展目標、重要任務有效落實。各省要明確責任分工,加強監(jiān)督考核。
(三)強化評估,滾動完善規(guī)劃
要加強和改進能源統(tǒng)計工作,充分利用各類信息和數(shù)據(jù)資源,提高能源規(guī)劃實施監(jiān)測分析的及時性、準確性和全面性,密切跟蹤能源發(fā)展形勢變化。能源管理部門要建立能源規(guī)劃動態(tài)評估機制,各省能源規(guī)劃實施中期應組織開展規(guī)劃實施情況評估,必要時按程序?qū)σ?guī)劃進行中期調(diào)整。
“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段,也是推動能源革命的蓄力加速期,牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念,遵循能源發(fā)展“四個革命、一個合作”戰(zhàn)略思想,深入推進能源革命,著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革,建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系,是能源發(fā)展改革的重大歷史使命。《規(guī)劃》充分貫徹體現(xiàn)了這一要求,牢牢把握住了“十三五”能源發(fā)展的方向盤,必將引領(lǐng)中國能源開啟新的征程,為全面建成小康社會提供堅實的能源保障。
(作者汪建平系國家電力規(guī)劃研究中心主任)
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